丛培模在《国资报告》发表署名文章

湖南省人民政府国有资产监督管理委员会 www.hngzw.gov.cn 时间:2017年09月28 【字体:
  编者按:2017年9月,《国资报告》发表了省国资委主任丛培模的署名文章,文章以《新一轮国企改革的核心:以国资改革带动国企改革》为题,系统地阐述了国资改革带动国企改革的时代背景、内在要求和实现路径,是篇指导性、实践性很强的文章,现挂网推荐以飨读者。
    

新一轮国企改革的核心:以国资改革带动国企改革

   

  文·丛培模
  湖南省国资委主任、党委副书记
  
  习近平总书记指出,“推进国有企业改革,要有利于国有资本保值增值,有利于提高国有经济竞争力,有利于放大国有资本功能。”党的十八届三中全会明确提出完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管;深化国有企业改革,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。这标志着经过多年的探索实践,国企改革在以市场化为取向的道路上迈出了更具实质意义的步伐,进入了以国资改革带动国企改革的新阶段。
  国资改革带动国企改革有其必要性
  从湖南的实际来看,十八届三中全会以前,湖南国有企业改革经历了四个阶段:1978—1984年,以放权让利为重点,扩大企业经营管理自主权;1985—1993年,以两权分离为特征,转换企业经营机制;1994—2003年,推动国有企业建立现代企业制度,进行战略性调整;2004—2013年,推动以产权制度改革和职工劳动关系调整为核心的国企改革。
  十八届三中全会以后,贯彻落实中央重大决策部署,湖南启动了新一轮国有企业改革,核心是以国资改革带动国企改革,通过完善国资监管体制、资本带动和健全制度,提升国有企业的活力和竞争力。
  新一轮国企改革,不强调推行“企业产权多元化、职工身份社会化”,大范围推动中小企业改制破产和解除职工国有身份,而是坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,充分发挥出资人和国有企业两个方面的积极性,完善国资监管体制,从“管企业为主”向“管资本为主”转变,推动国有企业成为真正的市场主体。
  新一轮国企改革,重点向国资改革倾斜,以国资改革带动国企改革。如果没有国资监管体制改革的突破,仅局限于国有企业自身的改革很难有所作为;如果没有国资监管体制改革的成功,国有企业深化改革很难迎来“新的春天”。
  国资改革带动国企改革的内在要求
  国资国企改革是一项系统工程,要注重发挥国资监管体制和国企法人治理的上下衔接和协同机制,“上”是监管、“下”是企业,以所有权和经营权分开为基础,以国资改革带动国企改革,逐步形成国资国企改革的完备体系:目标是市场化,不断增强国有企业活力和竞争力;方向是所有权与经营权分开,由“管企业为主”转变为“管资本为主”,让企业成为真正的市场主体;路径是从组织上分开政府与企业的联系,从运行机制上分开国有产权代表与职业经理人的联系。
  国资改革带动国企改革,关键要在所有权与经营权分开上下功夫。
  从理论上来讲,所有权是所有者依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处置的权利,它是一种财产权,具有绝对性、排他性、永续性三个特征。国有企业的经营权是企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处置的权利,属于所有权派生,国家在保有财产所有权的前提下,授予国有企业经营权。
  推进所有权与经营权分开,要从两个层面着手:一是国资改革层面,从组织体制上分开政府与企业的联系。通过成立国有资本投资、运营公司,形成“国资委—国有控股重点企业集团”,“国资委—国有资本投资和运营平台公司—经营性国有企业”,这样一种二层和三层并存的架构,由国资委和经授权的平台公司,分别代表国家行使国有资产所有权。二是国企改革层面,从运行机制上分开国有产权代表与职业经理人的联系。国有产权代表,主要是国有企业的党委书记、董事长以及相关董事、监事等,在一定程度上也是国有资产所有权的代表,通过完善企业法人治理结构、建立董事会职权试点和职业经理人试点等制度,促进国有产权代表与职业经理人分开。
  国资改革带动国企改革的关键节点和实现路径
  要在组织形式上有所突破
  以管资本为主加强国资监管,关键是设立国有资本投资、运营公司,在国资委和企业之间设立“隔离带”,更加清晰和明确政企分开政资分开、所有权和经营权分开,使国有资本投资、运营公司成为法治化市场环境配置资源的合格市场主体,成为国家所有权代理链条上的关键节点,构建国资监管二层和三层并存的架构。其中二层架构的设立,主要是对处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业、平台类企业,以及承担重大专项任务的功能类企业、提供社会公共服务和公共产品的公益类企业等;三层架构的经营性国有企业,主要是处于充分竞争行业和领域的竞争类企业。
  湖南从国资国企的实际出发,改组组建了5个资本运营类平台、6个投资服务类平台,作为三层架构中的国有资本投资、运营公司;16个产业集团,作为二层架构中国资委直接监管的企业集团;除此之外,其它相关企业的股权划归国有资本运营公司持有,作为三层架构中处于第三层的经营性国有企业。
  要在职能定位上有所明确
  在三层架构中,国资委负责“监督管理”。政府授权国资委依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责,按照“一企一策”原则,明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式;依据法律法规和公司章程对国有资本投资、运营公司进行监督和管理,对战略规划、产权代表选派考核、预算决算、利润分配、改革重组等事项行使股东职责,承担监督投资、运营公司国有资本保值增值的责任。
  国有资本投资、运营公司负责“运营管理”。对授权范围内的国有资本履行出资人职责,作为国有资本市场化运作的专业平台,以国有资本运营和国有股权管理为重点,服务经济社会发展战略,充分显化、放大国有资本价值,并对所出资企业行使股东职责,维护股东合法权益,按照责权对等原则切实承担起国有资产保值增值责任。
  经营性国有企业负责“经营管理”。定位为利润中心,实行专业化经营,严格落实企业董事会、经理层、监事会的相应职权,依法依章程实行自主经营、自负盈亏,着力加强经营管理,提升创新能力,提高经济效益,增强企业竞争力。
  要在监管方式上有所创新
  适应组织形式和职能定位的变化,国资委要进一步创新监管方式,突出抓好“一项职责、两个清单、三个归位、四个重点”。
  一项职责,就是按照《公司法》的要求,履行好出资人的职责,主要包括依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利,具体涵盖对国有产权代表的选聘权、考评权和罢免权,对顶层规则的制定和修改权,对重大事项的审核批准权,等等。
  两个清单,就是监管的权力清单和责任清单。国务院国资委制定了“两个清单”,并根据以管资本为主的要求,精简了43项监管事项。湖南省国资委从监管的实际出发,制定了“三清单一流程”,即权力清单、责任清单、负面清单和履职流程,在对以往明确的履职事项30项、责任事项180项进行清理的基础上,拟取消24项、下放18项、授权4项,进一步厘清出资人监管职责边界,做到管精管好管到位。
  三个归位,就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。比如,有些监管事项延伸到了二级甚至是三级企业,要坚持职责到哪就监管到哪,这些原则上要归位于一级企业;承担了一些安全生产、信访维稳、环境治理等社会公共管理职能,这些原则上要移交相关政府部门。
  四个重点,就是重点管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。其中,管好资本布局,就是要合理确定国有经济发展战略规划,优化国有资本布局结构,推动国有企业在公益、功能领域和保障、改善民生方面发挥支撑作用,在产业转型升级、振兴实体经济上发挥引领作用,在放大国有资本功能、促进区域经济发展上发挥带动作用。规范资本运作,就是要加强国有资本投资运营平台建设,规范国有资本投资管理、产权流转、财务管理以及上市公司的国有股权管理,探索投资融资、股权运作、资本整合、价值管理的市场化运作机制与方式。提高资本回报,就是要健全国有资本收益管理,建立国有企业常态化的资本注入机制,完善国有资本经营目标考核评价体系,落实国有资本保值增值责任。维护资本安全,就是要建立健全监督工作制度,综合运用强化企业内控机制建设、加强经济责任审计、开展资产损失责任追究等各种监督手段,整合监督力量和资源,在加强国有资产管理的同时更加凸显对国有资产的监督职能,构建监事会监督、审计、纪检监察、巡视巡察为一体的大国资监督体系。
  要在带动改革上有所作为
  国资改革的成效,最终体现在带动国企改革上,要重点推动以建立现代企业制度为核心的公司制改革、以发展混合所有制经济为核心的产权制度改革。
  一方面,以管资本为主的国资监管模式,国资委或国有资本投资、运营公司作为出资人代表,以资本和产权关系为纽带,通过规范的公司治理机制管理下属企业,进而促进国有企业加快建立现代企业制度、完善法人治理结构,重点规范董事会建设,加强对国有产权代表的管理,探索建立职业经理人制度,推行企业经理层任期制和契约化管理,加快形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理机制,从运行机制上分开国有产权代表与职业经理人的联系,推动企业科学化决策水平不断提升。
  另一方面,以国资改革带动国企改革,根本是要打好资本运作这张“牌”,通过混合所有制改革,推动国有资产资本化、证券化,既可以切断企业与政府之间的“脐带”,让国有企业完全地走向市场成为公众公司,进而获得充分的经营自主权,受到更加规范的公众监督,法人治理结构更健全,职业经理人履职行权更充分;政府也不必事无巨细地管资产,从管实物形态的企业中全面抽身,转向拥有和运作价值形态的国有资本,进而形成以资本为纽带的新型政企关系。