第一章  总则

　　第一条 为指导湖南省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）履行出资人职责的企业（以下简称监管企业）开展全面预算管理工作，落实企业战略目标，提升企业精细化管理水平，加强对企业经济活动的过程控制，实现企业资源优化配置，根据《中华人民共和国公司法》、财政部《关于企业实施财务预算管理的指导意见》，参考国务院国有资产监督管理委员会《中央企业财务预算管理暂行办法》，特制定本指导意见。

　　第二条 监管企业根据自身实际情况贯彻执行本指导意见。监管企业中的国有独资公司董事会负责督导本指导意见的实施；国有控股企业由省国资委和省国资委提名的董事通过股东(大)会和董事会按照法定程序负责督导本指导意见的实施。

　　第三条 本指导意见所称全面预算是指企业以发展战略为导向，在对未来环境预测的基础上，确定预算期内经营管理目标，逐层分解、下达于企业内部各个经济单位，并以价值形式反映企业生产经营和财务活动的计划安排。全面预算管理是对预算的目标确定、编制、执行控制、分析、调整、考核及监督等管理过程的总称。

　　第四条 企业开展全面预算管理应努力实现以下总体目标：

　　（一）落实战略目标：通过预算管理，将战略目标细化形成年度目标，并层层分解下达到各下属单位；

　　（二）资源优化配置：通过预算管理，将有限资源合理分配，提高资源使用效率；

　　（三）加强过程控制：通过预算管理，加强对企业经济活动的事前、事中和事后控制，使企业经营管理和资源使用更有目标性和约束性；

　　（四）实施精细化管理：通过预算管理，用数据对企业经济活动进行规划、预测、控制、分析、考核，促进企业管理精细化；

　　（五）强化激励约束：实行以年度预算为基础的考核奖惩制度，预算执行结果与经济利益挂钩。

　　第二章  全面预算管理组织

　　第五条 省国资委负责指导、督促、检查、考核监管企业实施全面预算管理工作。

　　第六条 企业是实施全面预算管理的主体，负责在本部和所属企业中实施全面预算管理。企业法定代表人应对全面预算管理工作负总责，总会计师（或分管财务负责人）等相关企业负责人具体负责全面预算管理的推进实施。

　　第七条 企业董事会或总经理办公会负责确定预算目标、审议、平衡、批准企业预算方案和预算调整方案。企业在召开董事会或总经理办公会审议年度预算方案和年度预算调整方案之前，应事先上报上一级国有产权持有单位审核。

　　第八条 企业应设立预算管理委员会，对董事会或总经理办公会负责，预算管理委员会是企业全面预算的最高管理机构。董事长或总经理应兼任预算管理委员会主任，预算管理委员会成员应由负责经营管理、资产运营的企业领导（董事）、财务总监（总会计师或分管财务的企业负责人）及计划、财务、审计、销售、生产经营、人力资源、纪检等有关部门的负责人组成。预算管理委员会的主要职责为：

　　（一）制定企业全面预算管理制度（报省国资委备案）；

　　（二）确定企业预算目标，报董事会或总经理办公会批准后，对预算目标进行分解；

　　（三）审议预算方案和预算调整方案，并提交董事会或总经理办公会批准；

　　（四）协调解决预算编制、执行过程中的矛盾和问题；

　　（五）定期召开预算分析会议，检查和分析预算执行情况，组织制定管理改进措施；

　　（六）当企业内外环境发生重大变化时，提出预算调整意见；

　　（七）审查本企业年度预算执行情况，制定考核方法，负责组织年度预算执行结果考核工作。

　　第九条 预算管理委员会下设预算管理办公室。预算管理办公室由计划、财务、企管、人力资源、生产经营、审计等部门人员组成。预算管理办公室在预算管理委员会领导下开展工作，其主要职责为：

　　（一）按照本企业年度经营计划和预算目标，负责组织本企业全面预算方案的编制、审核、汇总工作；

　　（二）指导、督促各预算单位按进度正确编制预算，审核预算方案的合理性；

　　（三）汇总、分析预算单位预算执行结果，提出审核意见、改进措施和建议。定期编制预算执行情况分析报告，向预算管理委员会报告；

　　（四）组织企业内部预算执行单位进行预算执行情况考评；

　　（五）负责预算管理日常事务，跟踪、监督预算的执行情况，协调解决预算有关问题。

　　第十条 全面预算管理是企业各部门高度协同的管理活动，企业内部各业务部门和所属分、子公司是预算责任主体，其主要职责为：

　　（一）负责将本单位预算指标层层分解、落实到各部门、各环节和各岗位；

　　（二）负责本单位全面预算方案的编制、上报、控制、分析和考评工作；

　　（三）负责按授权程序严格执行各项预算；

　　（四）研究解决预算编制、执行中存在的问题；

　　（五）根据企业生产经营的变化情况，提出预算调整建议。

　　第十一条 各预算责任主体应确定一名预算员，负责本部门预算信息归集、传递及日常预算协调等工作。

　　第三章　预算管理环境评估和主题确定

　　第十二条　企业在实施全面预算管理之前，应当对企业的特点和各方面管理环境进行正确客观的评估，分析各项因素对企业实施全面预算管理工作的影响，从中选择关键环境影响因素，并根据环境的影响设计或调整全面预算管理的方案。

　　第十三条　全面预算管理环境评估一般包含战略环境、运营环境、财务环境和基础环境等方面。企业在进行全面预算管理环境评估时，应对相关的环境因素进行细分，逐一评估其对企业实施全面预算管理工作的影响。

　　第十四条　企业根据环境评估的结果，结合企业管理要求，应选择企业当期最为突出的矛盾作为全面预算管理工作开展的主题和突破口，从而使预算管理工作尽早收到成效。

　　第十五条  企业一般可选择的预算管理主题有：业务预测的科学性、企业战略和年度目标的量化与落实、资源优化配置、资金和成本费用控制、过程分析和控制、绩效管理体系完善等。

　　第四章  全面预算管理体系

　　第十六条  企业全面预算管理的运行包括预算目标确定、预算编制、预算执行控制、预算分析、预算调整、预算考核等循环过程。年度预算目标确定应以企业发展战略和年度经营计划为依据，预算考核应与企业整体绩效考核体系对接。

　　第十七条  集团企业的全面预算管理体系包括出资人预算管理和经营者预算管理两个层面。出资人预算管理即集团总部（母公司）的预算管理，其核心内容是确定集团预算目标并向各子企业分解、审批子企业预算编制、对子企业预算执行过程进行监控、对子企业预算执行结果进行考核等。经营者预算管理即集团各子企业（经营主体）的预算管理，其核心内容是预算的具体编制、执行控制和分析等。

　　第十八条  集团企业应建立统一的全面预算管理体系。在预算组织、预算制度、预算流程、预算表格体系等方面进行统一建设和管理。

　　第五章  全面预算编制的内容

　　第十九条  企业编制预算应按照内部经济活动的责任权限将相关单位划分成预算责任主体进行，各预算责任主体先编制，然后汇总形成企业总预算。各责任主体预算编制必须以达到预算目标为前提，合理规划实现预算目标的计划和措施。

　　第二十条 企业全面预算应包括经营预算、资本预算、资金预算、财务预算四大类，每类预算又细分成单项预算。各类预算之间和各单项预算之间应相互衔接。

　　第二十一条 经营预算是企业日常经营管理活动的预算，一般包括销售或营业预算、生产预算、采购预算、营业成本预算、产品成本预算、期间费用预算等。企业可根据实际情况具体编制。

　　（一）销售或营业预算是预算期内预算执行单位销售各种产品或者提供各种劳务可能实现的销售量或者业务量及其收入的预算，主要依据年度目标利润、预测的市场销量或服务需求及提供的产品结构以及市场价格编制。企业在编制销售或营业预算时，应通过分析，确定有可能使企业经济效益最佳的销售或营业量和销售或营业单价，同时还应考虑企业生产或服务能力等因素。销售或营业预算编制的根据主要是科学的销售预测和产品的销售单价；

　　（二）生产预算是从事工业生产的预算执行单位在预算期内所要达到的生产规模及其产品结构的预算，其主要内容有期初和期末存货、生产量预算，是在销售预算的基础上，依据各种产品的生产能力、各项材料及人工的消耗定额及其物价水平和期末存货状况编制；

　　（三）采购预算是预算执行单位在预算期内为保证生产或者经营的需要而从外部购买各类商品、各项材料、低值易耗品等存货的预算，主要根据销售或营业预算、生产预算、期初存货情况和期末存货经济存量以及各类商品、材料的预测采购价格等编制；

　　（四）产品成本预算是从事工业生产的预算执行单位在预算期内生产产品所需的生产成本和销售成本的预算，主要依据生产预算、直接材料预算、直接人工预算、制造费用预算等汇总编制。其主要内容是产品的单位成本和总成本，单位产品成本的有关数据来自于直接材料预算、直接人工预算和制造费用预算等；

　　（五）营业成本预算是非生产型预算执行单位对预算期内为了实现营业预算而在人力、物力、财力方面必要的直接成本预算，主要依据企业有关定额、费用标准、物价水平、上年实际执行情况等资料编制。营业成本预算和产品成本预算中，应区分变动成本与固定成本、可控成本与不可控成本，分项目、分单位进行编制；

　　（六）期间费用预算是预算期内预算执行单位组织经营活动必要的管理费用、财务费用、销售（营业）费用等预算，应当区分变动费用与固定费用、可控费用与不可控费用的性质，根据上年实际费用水平和预算期内的变化因素，结合费用开支标准和企业降低成本、费用的要求，分项目、分责任单位进行编制，或按照零基预算法根据预算期实际需求预测编制。其中：科技开发费用以及业务招待费、会议费、宣传广告费等重要项目，应当重点列示；

　　（七）企业对其他业务收支、营业外收支等项目，可根据该项目业务的发生对预算报表的影响程度区别处理：如果预计该项业务的发生对财务状况和经营成果影响不大，可以在预算编制时简化处理；否则应该分项编制预算；

　　（八）企业对上述各项业务发生的税金，应同步编制，反映税金对企业财务状况和现金流量的影响。

　　第二十二条 资本预算是企业在预算期内进行资本性投资活动的预算，主要包括固定资产投资预算、权益性资本投资预算和债券投资预算等。

　　（一）固定资产投资预算是企业在预算期内购建、改建、扩建、更新固定资产进行资本投资的预算，应当根据本单位有关投资决策资料和年度固定资产投资计划编制。企业处置固定资产所引起的现金流入，也应列入资本预算。企业如有国家基本建设投资、国家财政生产性拨款，应当根据国家有关部门批准的文件、产业结构调整政策、企业技术改造方案等资料单独编制预算；

　　（二）权益性资本投资预算是企业在预算期内为了获得其他企业单位的股权及收益分配权而进行资本投资的预算，应当根据企业有关投资决策资料和年度权益性资本投资计划编制。企业转让权益性资本投资或者收取被投资单位分配的利润（股利）所引起的现金流入，也应列入资本预算；

　　（三）债券投资预算是企业在预算期内为购买国债、企业债券、金融债券等所作的预算，应当根据企业有关投资决策资料和证券市场行情编制。企业转让债券收回本息所引起的现金流入，也应列入资本预算。

　　第二十三条 资金预算是企业在预算期内有关现金流量的预算，主要包括与经营预算和资本预算相关联的日常资金收支预算和筹资预算。资金预算应保证企业在预算期内实现资金收支平衡。

　　（一）日常资金收支预算是与经营预算和资本预算相关联的资金收入预算和资金支出预算，应结合企业经营预算、资本预算和收付款政策，与经营预算和资本预算进行同步编制；

　　（二）企业应对预算期内的资金收入和资金支出进行综合平衡，确定资金不足和资金盈余，据以确定编制筹资预算或还款计划。筹资预算是企业在预算期内需要新借入的长短期借款、经批准发行的债券以及对原有借款、债券还本付息的预算，主要依据企业有关资金需求决策资料、发行债券审批文件、期初借款余额及利率等编制。企业经批准发行股票、配股和增发股票，应当根据股票发行计划、配股计划和增发股票计划等资料单独编制预算。股票发行费用，也应当在筹资预算中分项作出安排。

　　第二十四条 财务预算是企业在预算期内汇总反映有关预计现金收支、财务状况和经营成果的预算，主要以预计现金流量表、预计资产负债表和预计损益表等形式反映。

　　（一）预计现金流量表是按照现金流量表主要项目内容编制的反映企业预算期内一切现金收支及其结果的预算，是对企业经营活动、投资活动、筹资活动等产生的现金流入和现金支出的预算。它以经营预算、资本预算和筹资预算为基础，是其他预算有关现金收支的汇总，主要作为企业资金头寸调控管理的依据。预计现金流量表也可用资金收支汇总表代替，该资金收支汇总表包含所有与经营预算、资本预算和筹资预算等相关联的资金收入和资金支出；

　　（二）预计资产负债表是按照资产负债表的内容和格式编制的综合反映预算执行单位期末财务状况的预算报表。一般根据预算期初实际的资产负债表和销售或营业预算、生产预算、采购预算、资本预算、筹资预算等有关资料分析编制；

　　（三）预计损益表是按照损益表的内容和格式编制的反映预算执行单位在预算期内利润目标的预算报表。一般根据销售或营业预算、生产预算、产品成本预算或者营业成本预算、折旧预算、期间费用预算、其他专项预算等有关资料分析编制。

　　第二十五条　企业应根据自身情况，编制预算准备。企业为适应预算期间内、外部经营环境、经营条件的不确定性，为确保预算目标的达成，而预先准备一部分资源，在一定条件下，经一定审批程序方可使用该资源，以保证预算目标的顺利实现。

　　第六章  全面预算的编制方法和编制程序

　　第二十六条 企业全面预算一般按年度编制，预算编制期间一般为公历1月1日到12月31日。企业根据行业特点，为了使预算更有效，必要时应编制季度和月度预算。

　　第二十七条 企业可根据预算项目的不同，选用固定预算、弹性预算、零基预算、滚动预算、概率预算等方法编制全面预算。

　　（一）固定预算是根据预算内正常的、可实现的某一业务量水平编制的预算，一般适用于固定费用或者数额比较稳定的预算项目；

　　（二）弹性预算是在按照成本（费用）特性分类的基础上，根据量、本、利之间的依存关系编制的预算，一般适用于与预算执行单位业务量有关的成本（费用）、利润等预算项目；

　　（三）滚动预算是随时间的推移和市场条件的变化而自行延伸并进行同步调整的预算，一般适用于季度预算的编制；

　　（四）零基预算是对预算收支以零为基点，对预算期内各项支出的必要性、合理性或者各项收入的可行性以及预算数额的大小，逐项审议决策从而予以确定收支水平的预算，一般适用于不经常发生的或者预算编制基础变化较大的预算项目，如对外投资、对外捐赠等；

　　（五）概率预算是对具有不确定性的预算项目，估计其发生各种变化的概率，根据可能出现的最大值和最小值计算其期望值，从而编制的预算，一般适用于难以预测变动趋势的预算项目，如销售新产品、开拓新业务等。

　　第二十八条 企业应按“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序，依据产权管理关系和合并报表范围确定预算编制范围，层层做好各部门和分子公司的全面预算编制工作。

　　（一）预算目标确定。每年第四季度，监管企业董事会或总经理办公会根据企业发展战略和来年市场预测确定下一年度预算总体目标，下达预算管理委员会，预算管理委员会将预算目标分解到各预算单位；

　　（二）编制上报。企业预算管理办公室组织预算执行单位编制预算方案，经审查、平衡、逐级汇总并报企业预算管理委员会；

　　（三）预算审查。企业预算管理委员会对预算方案进行审议，对有关问题提出调整意见。各预算单位根据预算管理委员会的意见对预算方案进行修正，在沟通、平衡、协调的基础上对有关预算单位的预算作相应的调整；

　　（四）预算下达。每年二月底前，企业预算管理委员会将企业董事会或总经理办公会批准的年度预算，逐级下达各预算单位，并报省国资委备案；

　　（五）预算目标调整。监管企业应根据省国资委正式公布的业绩考核指标进行调整。如果省国资委业绩考核指标不高于监管企业预算目标，不须调整。反之，监管企业应根据省国资委业绩考核指标对预算目标和方案作相应调整，并将调整后的预算报省国资委备案。

　　第七章  全面预算的执行控制和分析

　　第二十九条 企业预算一经批准下达，各预算单位必须认真组织实施，将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到各下属公司、各部门、各单位、各环节和各岗位，形成全方位的全面预算执行责任体系。

　　第三十条 企业应当将全面预算作为预算期内组织、协调各项经营活动的基本依据，将年度预算细分为季度预算，并根据管理需要，对重要项目细分到每月、每周或每日，以分期预算控制确保年度全面预算目标的实现。

　　第三十一条　企业应通过现金流量管理实现预算过程控制。按时组织预算资金的收取，严格控制预算资金的支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行。对于超过预算金额和预算外的项目支出，应当履行预算追加程序。

　　第三十二条 企业应及时记录各责任主体预算执行信息，并可根据不同项目的特点设置预警标准，以对各预算指标进行预警控制。

　　第三十三条　企业应建立和完善各种控制标准（如材料定额、办公用品标准、劳保用品标准、差旅费标准等）和控制程序（如限额领料程序、预算外审批程序等）以加强对成本、费用和资金的过程控制。

　　第三十四条 企业应建立严格规范的财务收支分级授权审批制度，在预算指导下实行集权与分权的统一。针对采购、销售、基建工程、投资、融资、担保、日常管理等不同事项的不同金额，授予从部门负责人到董事会的不同审批权限。

　　第三十五条 企业应当建立全面预算分析及报告制度，要求各预算执行单位定期分析并报告全面预算的执行情况。企业预算管理办公室应督促各预算执行单位及时分析检查，跟踪预算执行情况，形成预算差异分析报告。

　　第三十六条 企业预算管理委员会应每季组织召开预算分析会议，对企业预算目标和各责任主体分解预算指标的执行情况进行分析总结，寻找差异、剖析原因、制定管理改进措施，并对改进措施的落实情况进行追踪。

　　第三十七条 监管企业应于二季度终了一个月内和年度终了两个月内向省国资委报送半年和年度预算执行情况分析报告。

　　第八章  全面预算的调整

　　第三十八条 为维护预算的严肃性和权威性，强化预算的约束力，企业预算一经批准下达，一般不予调整。企业在预算执行中由于产业环境和市场形势发生巨大变化、有关政策发生重大调整以及不可抗力等因素，导致预算编制基础发生重大变化，确需调整年度预算的，经批准后可以调整预算。一般每年在年中（7、8月份）调整一次年度预算。

　　第三十九条 预算调整应由预算执行单位逐级向企业预算管理办公室提出书面申请报告，阐述预算执行的具体情况、客观因素变化情况及其对预算执行造成的影响程度，提出预算调整方案。企业预算管理办公室应对预算单位的预算调整报告进行审核分析，集中编制企业年度预算调整方案，提交企业预算管理委员会。

　　第四十条 若各责任中心预算调整不影响企业年度预算目标，则企业年度预算调整方案由预算委员会批准，报董事会或总经理办公会备案；若各责任中心预算调整使企业年度预算目标必须调整，则企业年度预算调整方案由董事会或总经理办公会批准，并报国资委备案。

　　第四十一条 对预算单位提出的预算调整事项，企业在进行决策时应遵循以下要求：

　　（一）预算调整事项不能偏离企业发展战略；

　　（二）预算调整方案应当在经济上实现最优化；

　　（三）预算调整重点应当放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。

　　第四十二条 省国资委可以视监管企业情况变化提出预算调整要求，经企业董事会或总经理办公会审议批准后下达执行。

　　第九章  全面预算的考核

　　第四十三条 企业审计部门要按照企业预算管理委员会的要求定期或不定期组织预算审计，纠正全面预算执行中存在的问题，维护全面预算管理的严肃性。

　　第四十四条 预算年度终了，企业预算管理委员会应当于2月底前向董事会或总经理办公会报告预算执行情况。监管企业董事会或总经理办公会向省国资委报告预算执行情况。

　　第四十五条 企业对内部预算执行单位的考核可分为年度考核和期间考核。期间考核可按企业实际情况分为月度、季度和半年考核。企业各责任主体预算指标的考核应该作为企业绩效考核的主要内容，应当与预算单位负责人的奖惩挂钩，并作为企业内部人力资源管理的参考依据。

　　第四十六条 省国资委每年将结合年度财务审计，对监管企业预算管理工作及执行情况进行评估和考核，并将预算管理工作纳入企业领导班子年度考核范围。

　　第十章  全面预算管理的基础工作

　　第四十七条　预算管理基础工作主要包括定额、价格、计量、程序、标准等工作。

　　（一）定额工作包括对成品及零部件材料消耗定额、动能定额、工时定额、费用定额等的制定和管理；

　　（二）价格工作包括对销售价格、采购价格、关联交易价格、内部转移结算价格等的制定和管理；

　　（三）计量工作包括对内、外部各类物料的转移、物耗、能耗等进行全面、科学的计量；

　　（四）程序工作包括对销货及收款环节、采购及付款环节、生产环节、固定资产管理环节、货币资金管理环节、关联交易环节、担保与融资环节、投资环节、研发环节等的控制和规范；

　　（五）标准工作包括对各项费用标准、工资标准、劳保及福利支出标准等的管理。

　　第四十八条　企业应借助信息化管理工具来提升全面预算管理工作的效率。

　　（一）企业信息化基础工作如办公自动化(0A)、产品数据管理(PDM)、会计电算化、企业资源计划(ERP)等能够减少全面预算管理工作量，提高企业全面预算管理执行效率，为全面预算管理改进提供支持；

　　（二）有条件的企业可以选择合适的全面预算管理软件，通过软件实现预算编制、分析和过程控制，以提高全面预算管理工作的效率和质量，使全面预算管理工作更好的为企业服务；

　　（三）企业在建设全面预算管理信息系统工作中，应加强全面预算历史数据库的建设。

　　第四十九条 企业应建立和完善全面预算管理的制度、流程和表格，促使企业全面预算管理工作规范运行。

　　第十一章  附则

　　第五十条 本指导意见由省国资委负责解释。

　　第五十一条 本指导意见自印发之日起施行。